Las escuelas municipales en tiempos de
crisis y restauración
(Guadalajara, 1861-1876)
María Guadalupe García Alcaraz*
* Profesora investigadora en el Instituto Superior de Investigación y
Docencia del Magisterio (ISIDM).
Este artículo forma parte de un trabajo de investigación que indaga
en torno a los actores, proyectos y recursos que dieron forma al espacio educativo de
Guadalajara en el siglo XIX. En lo que aquí se presenta se resalta la participación del
ayuntamiento tapatío en la estructuración de un servicio educativo de escuelas primarias
para niños y niñas. La presencia de los ayuntamientos en este ámbito no es un hecho
fortuito, sino que se relaciona con la existencia de un sistema escolar centralizado. Por
el contrario, las propuestas educativas que estructuran el espacio educativo se tejen
desde las instancias locales y se concretan a nivel barrial o vecinal. Sin que con ello se
tenga que dejar de reconocer el impacto que los azarosos años de inestabilidad política
imprimieron en la dinámica de las escuelas primarias tal como se demuestra en el
análisis de las escuelas municipales que aquí se presenta.
Con objeto de entender cual fue la situación de las escuelas durante
1867-1876, haremos una revisión de la lógica de financiamiento que el municipio
instauró desde años atrás y de la manera cómo las condiciones de guerra, inestabilidad
política o lucha interna afectan a los distintos elementos que componen el aparato
escolar.
Al no existir un Estado fuertemente centralizado que dé una
formulación única a las escuelas, ni tampoco un desarrollo económico que demande una
mano de obra calificada, la educación elemental se presenta como un "conjunto
disgregado"1
que se sostiene materialmente de acuerdo con los recursos municipales. En este sentido, el
financiamiento de las escuelas fue un problema de primer orden, acentuándose entre
1857-1867, por los requerimientos económicos de la guerra y, posteriormente, entre
1867-1887 por la raquítica recaudación fiscal de los municipios, los cuales vieron
disminuidas sus funciones administrativas frente al paulatino ensanchamiento de los
poderes estatal y federal.
Durante la Guerra de Tres Años y la Intervención, en Guadalajara, las
escuelas superiores, es decir: los liceos, el Instituto de Ciencias y la Escuela de Artes
y Oficios, sufrieron en forma directa la falta de fondos. Los bienes y capitales con los
cuales se sostenían y que eran producto de la secularización de bienes del clero
destinados a la instrucción, fueron repetidamente intervenidos por uno y otro bando.
Las escuelas municipales resintieron algunas veces la intervención de
los fondos que les daban sustento, en este caso, los preceptores pasaban meses enteros sin
recibir su sueldo, algunos pedían licencias para dedicarse a otro empleo, incluso se
llegó a dar el caso de que los vecinos del barrio cooperaran para el sostenimiento del
maestro, en tanto se mejoraba la situación.
Al resolverse la cuestión del financiamiento, según la riqueza o
pobreza de la comunidad, es evidente que tanto la cantidad de escuelas como la calidad de
la enseñanza, dependían directamente de la existencia de fondos en la Mayordomía de
Propios y Arbitrios de Guadalajara, o bien, de la disposición de los vecinos de aceptar
que el preceptor dejara de ser temporalmente empleado municipal y pagaran de su peculio la
renta de un local, además de una cooperación para el sustento del maestro. La crisis y
reacomodos políticos y administrativos que caracterizan los años que van de 1857 a 1867,
hacían insuficientes los ingresos fijos asignados a la educación primaria, orillando a
las autoridades a buscar medidas alternas de financiamiento.
Los impuestos asignados a la instrucción primaria para los años
1867-1876, fueron del 10% a la jarcia, lana y chile (que se aplicaban desde los fines de
los años treinta), más el 1% sobre efectos extranjeros. Estos recursos estaban a cargo
de la Mayordomía de Propios y Arbitrios; ésta era una instancia administrativa heredada
de la Colonia y característica de los pueblos o ciudades españolas.2 El manejo de estos fondos
constituyó una verdadera querella entre las instancias estatales y municipales, la
situación se resolvió a favor del ejecutivo estatal hasta la década de los noventa,
conforme se centralizó la administración pública y se aplicó cabalmente el fin de las
alcabalas.3
Desde 1860 y hasta mediados de los ochenta, las escuelas siguieron
dependiendo de los municipios, pero se presentaron frecuentes disputas por su manejo.4 Esto se
debió a la coexistencia de instancias que intervenían en su administración, por un
lado: un inspector de escuelas o bien una comisión de vigilancia municipal; por otro: la
junta Directiva de Estudios, como órgano del Gobierno del Estado de Jalisco.
La situación se muestra especialmente conflictiva entre el
ayuntamiento –que ejercía su acción sobre la educación a través de una comisión
o un inspector– y el Gobierno del Estado –que actuaba por vía de la Junta
Directiva de Estudios–. Como evidencias de las discusiones y conflictos, están el
control de los recursos y la delimitación de funciones político-administrativas; éstas
últimas expresadas en el sometimiento exigido por la Junta, en oposición a la autonomía
e independencia defendida por el municipio. En 1861, por ejemplo, ante la negativa del
ayuntamiento de sufragar los gastos de reparación del edificio y el sueldo del preceptor
del ex beaterio (antigua escuela clerical, que pasó a manos del Gobierno del Estado), la
Junta consideró que la Ley de Instrucción Pública del Estado de Jalisco de 1862, le
otorgaba "la superioridad" y el poder para que "sus disposiciones sean
obsequiadas con entera puntualidad por las corporaciones municipales". El
ayuntamiento tapatío encuentra una contradicción entre la superioridad otorgada a la
Junta y la "independencia del poder municipal [...] en todo lo que se dice
administración puramente local, como rigurosamente lo es la instrucción primaria".5 El
ayuntamiento no consideraba como parte de sus escuelas al ex beaterio, por lo cual se
negó inicialmente a cumplir con lo ordenado, sin embargo, posteriormente la Mayordomía
de Propios hizo el gasto necesario; colateralmente el ayuntamiento pidió al poder
legislativo aclarase hasta que punto "debía someterse a los deseos del
ejecutivo", contrariando las ordenanzas municipales.6
Un año después, la Junta hizo llegar un comunicado al gobierno
estatal advirtiéndole de "la anarquía" que guarda la instrucción pública en
manos de los municipios. El Consejo de Gobierno analiza la Ley de Instrucción Pública y
advierte su "anticonstitucionalidad", al crear "un cuarto poder" en
manos de los municipios, permitiéndoles el cobro de contribuciones especiales para
fomentar la educación.7 El interés de los organismos estatales era, más que la buena
marcha de las escuelas, el control de los recursos municipales. Por simple lógica, no se
podía acusar al municipio de falta de experiencia en la organización de las escuelas,
después de haberlas administrado por más de treinta años.
El poder estatal logró imponerse en 1863, al ordenar a los
ayuntamientos suprimir los fondos asignados a la instrucción pública, lo cual no
significó que las escuelas dejaran de ser responsabilidad del municipio. Con esta
limitación de recursos los directamente afectados fueron los preceptores, quienes
resintieron la falta de su sueldo. Ante ello, el ayuntamiento se disculpó emitiendo una
circular en la que expresa que "por equivocadas interpretaciones de nuestras leyes
principales y, limitada la órbita de sus funciones no puede cumplir con la elevada
misión que ejerce por mandato del pueblo".8
Los ayuntamientos reafirmaron su personalidad política con la
presencia de nuevos actores sociales que defendieron su autonomía, sus espacios de
acción y el control de sus finanzas. Estos actores, sustancialmente politizados,
defendieron la autonomía en materia de asuntos escolares, sobre la base de que la Junta
Directiva de Estudios "no debe su existencia [...] al voto del pueblo de quien los
cuerpos municipales son los inmediatos representantes".9
Durante 1864 y estando bajo el gobierno imperial, las escuelas
siguieron funcionando con ciertas carencias. Sin embargo, ese año la Mayordomía de
Propios de Guadalajara derivó recursos de otras partidas a fin de compensar los gastos
educativos, pues los impuestos destinados a este fin no cubrieron las necesidades; en este
sentido, no es difícil que esta situación se haya repetido año con año. En sus
balances, el mayordomo consignó un ingreso al fondo de instrucción primaria por el cobro
del 10% a la jarcia, chile y lana de 6,481 pesos; erogándose en el "pago de
preceptores, renta de locales para las escuelas y demás gastos" 14,516 pesos.
Comparativamente, del total de gastos, el de instrucción primaria
significó el 12.64%.10 Este porcentaje sirvió para atender una matrícula que
ascendía a 1,421 niños y 1,250 niñas. Aunque en realidad la asistencia a los exámenes
públicos y premiaciones puso en evidencia los altos índices de ausentismo registrados: a
los exámenes de niños acudieron 883 alumnos, el 62% de la matrícula, y a los de niñas
650. El porcentaje de asistencia se muestra sensiblemente disminuido, ya que en años
menos azarosos que éste la asistencia promedio es del 70 al 75%.11
Dos años después, en 1866, en un intento por contar con recursos
alternativos para las escuelas municipales, el secretario del ayuntamiento, Santiago
Romero, dice a los cabos y agentes de policía de los cuarteles de la ciudad que
"...harán efectiva la multa de un real contra todas las personas que con el nombre
de padres de familia o tutores tienen a su cargo los niños que faltaren a la asistencia a
las escuelas municipales en la semana [...] sin motivo ninguno para tal falta [...] Los
nombres de los padres de familia constan en las listas que les serán entregadas a los
cabos en la alcaldía mayor de la municipalidad [...] entregando el producto de multas en
la oficina que corresponde".12
A esta orden cumplieron los profesores elaborando detalladas listas con
los nombres de los niños, el número de faltas, el nombre del tutor y su domicilio. Estas
listas se hicieron por lo menos de septiembre de 1865 a febrero de 1866. Faltaría por
averiguar qué tanto la gendarmería cumplió con su encomienda, qué reacción tuvieron
los tapatíos y si estos fondos fueron a dar al ayuntamiento para el fomento de la
enseñanza. Poco después, se pensó que lo mejor era pedir a los padres de familia un
peso mensual, en las "noticias" levantadas por los directores de escuela, para
saber las posibilidades de aplicar esta acción, de las 16 escuelas que reportan, todas
consideraron a los padres insolventes e incluso "jornaleros y menesterosos".13
Si la ciudad no contó con recursos suficientes, es de suponerse que
los municipios o localidades rurales afrontaron mayores dificultades. Durante los tiempos
de la República Restaurada, resultaba contradictorio para los defensores de la
obligatoriedad y la gratuidad, no contar con los elementos necesarios para sostener una
escuela. Los comisarios políticos encargados de vigilar que la educación fuera gratuita
y obligatoria, cuando quisieron imponer orden, no siempre recibieron el apoyo del gobierno
estatal. Así se presentó el caso, en 1870, cuando el comisario municipal del pueblo
suburbano de Santa Ana Tepetitlán pidió autorización al jefe político del Cantón,
para pedir a cada padre de familia, "una contribución de uno a dos reales"; con
la salvedad de que la contribución tendría que "exigirse por la fuerza, pues no es
fácil reunirla voluntaria [mente]".14 La petición fue negada, ordenando al preceptor
la aprobación del presupuesto municipal de Guadalajara para recibir su sueldo.
En los años de la intervención, el municipio tapatío pudo manejar
sus fondos de escuelas primarias, aunque con la consigna de llevar sus cuentas por
separado. Sin embargo, al restablecerse la República, en 1867, la Junta Directiva de
Estudios volvió a la carga en contra de los ayuntamientos: "La independencia en que
se hallaba respecto de la Junta este importante ramo bajo la administración de
funcionarios ilegítimos, así como la falta de unidad de los ayuntamientos a quienes
quedó exclusivamente confiado, han dado lugar a que por no contar con datos, la Junta no
pueda exigir a los jefes políticos ni a los ayuntamientos foráneos que cumplan con su
deber".15
Entre 1870 y 1876 se tienen datos más claros sobre los porcentajes del
presupuesto municipal destinados a escuelas y la proporción que guardan con otros
servicios tales como el alumbrado, aseo o policía (ver Cuadro 1).
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En el desglose del presupuesto de escuelas se pone de relieve que es
precisamente entre 1870 y 1873 que se resuelve el problema de diferenciación salarial
para los preceptores, según el sexo. Hasta 1870, las maestras siempre recibieron menores
percepciones; sin embargo en el presupuesto 1872-1873 ya se contempla una igualación de $
50.00 mensuales, e incluso se elevan los sueldos de las preceptoras de las escuelas
suburbanas por encima de los otorgados a los preceptores, debido a la mejor capacitación
de éstas.
El criterio que se tomó para la distribución de salarios no fue tanto
el título que el maestro poseía, pues según los datos obtenidos del registro de
titulaciones abundaban los maestros de primer orden; más bien, el ayuntamiento aplicó la
categorización de las escuelas –de 1a a 4a– según
estuvieran en el área central del espacio urbano, en barrio o en pueblo suburbano, para
en función de ésto, definir los salarios.
Entre 1870 y 1876, las escuelas primarias del ayuntamiento tapatío
experimentaron un aumento en la asignación de recursos del 22.9%; en comparación, otros
importantes servicios como los del Hospital de Belén y el ramo Obras Públicas, sufrieron
decrementos de hasta 16%. El gasto destinado a aseo es equiparable al de las escuelas
primarias, pues en los 6 años se incrementó en un 24%. Las cifras sugieren que el
ayuntamiento, si bien no alcanzó a satisfacer todas las demandas de las escuelas, por lo
menos mostró interés al mantener en aumento los recursos asignados; en contraste, el
cuerpo policíaco terminó con las cifras absolutas que se le asignaron desde 1870,
treinta y seis mil pesos.
Las buenas intenciones del ayuntamiento se fueron diluyendo ante la
realidad: una cada vez más limitada capacidad de solventar las crecientes necesidades. El
debilitamiento sistemático que sufrió el municipio tapatío se acentuó al restringirse
fiscalmente sus recursos y limitarse sus funciones administrativas. A las limitaciones
presupuestales se agregaban los gastos extraordinarios, por ejemplo, la presión del
gobierno estatal para que el municipio sostuviera la penitenciaría del estado, localizada
en la ciudad; la simple manutención de los presos significaba para el municipio un gasto
similar al destinado a las escuelas. Este tipo de presiones, provocaron desniveles entre
las necesidades de locales y materiales escolares y las posibilidades del ayuntamiento de
atenderlas.
Entre 1869 y 1875, los locales, según los criterios actuales,
resultaban poco funcionales para las escuelas, ya que la mayoría eran casas habitación
rentadas a particulares a las que acudían entre 70 y 120 niños y todos ellos atendidos
por un solo maestro, que era también director. A estos locales el municipio solía
hacerles algunas adecuaciones para adaptarlos, tales como abrirles ventanas, o bien,
ampliar un cuarto para que funcionara como aula. Era costumbre también, cuando el tamaño
lo permitía, que allí viviera el maestro o maestra. En no pocas ocasiones las escuelas
se mudaban, pues los caseros exigían la desocupación de sus fincas por los atrasos en la
renta.16
Aunque de manera poco continua, las escuelas eran surtidas con
materiales –mobiliario, textos, auxiliares didácticos–. De esta manera, en
1864, el inspector general de Enseñanza Primaria, José Velázquez afirmaba ante el
secretario del Ayuntamiento que con los fondos del 10% sobre jarcia, chile y lana se
habían editado en 1859, treinta mil libros para todo el estado; para el año en que
Velázquez elaborara el comunicado, se mandaron editar 32,000. El problema del
financiamiento se expresa en términos de que los municipios del estado no remitían el
dinero correspondiente a los libros que se les enviaban, por tanto se acuerda que los
libros sean sólo de Guadalajara, pues los otros ayuntamientos "ningún derecho
tienen a que el nuestro les proporcione gratuitamente [los textos], lo que equivaldría a
invertir el tesoro de Guadalajara en provecho de otras localidades".17
A pesar de las quejas, entre 1867 y 1870, el ayuntamiento tapatío
auxilió no sólo enviando algunos libros a otros municipios, sino incluso sosteniendo las
escuelas del pueblo de San Pedro y de Santa Ana Tepetitlán, perteneciente, este último,
al municipio de Zapopan. Aparentemente, no hubo otra edición masiva de libros, sino hasta
1875, año en el que el inspector de Escuelas Municipales de Guadalajara, Ignacio Guevara,
suscribe un convenio con el impresor Nicolás Banda por un total de 14,000 libros, cuyo
costo ascendió a 1,259 pesos.18
El proceso de pacificación de la entidad fue permitiendo que, a pesar
de las estrecheces, las escuelas funcionaran permanentemente y lograran conservar por
algunos años los materiales que eventualmente se les asignaban. En 1875, 11 de las 16
escuelas de la ciudad elaboraron inventarios de sus útiles.19 En ellos se pone en evidencia
la ventaja que significa el que las escuelas estuvieran en un entorno urbano y que fuesen
administradas por el municipio con mayores recursos de la entidad. Teniendo en cuenta que
la comercialización de artículos escolares no era muy amplia, el ayuntamiento municipal
se encargó de surtir desde el papel y la tinta para los niños, hasta los carteles,
bancos y mesas, pasando por la papelería necesaria para los registros escolares. El
gobierno del estado, si acaso prestó algunos auxilios, éstos fueron a los municipios
foráneos y consistieron en útiles y muebles, el mismo gobernador, Camarena, en su
informe del período 1875-1879 reconoce lo anterior y agrega que al no disponerse de una
partida presupuestal expresa para la educación primaria, los apoyos se han incluido en el
ramo de gastos extraordinarios.20
Como puede verse, los esfuerzos por concretar un servicio educativo
gratuito provienen en buena parte del ayuntamiento, quien está más cercano a las
necesidades escolares. En este sentido, en el espacio escolar se entreteje un doble
proceso, por un lado, las formas como las instancias locales concretan un proyecto de
escuela gratuita y obligatoria y, por otro, las tensiones por controlar un espacio de
reproducción social en un contexto de fuerzas políticas y de procesos de centralización
administrativa.
Notas
1. Martínez Jiménez. "La educación elemental en el porfiriato", en: Historia
Mexicana. México. El Colegio de México, vol. XII, No. 4, abril-junio de 1973. p.
542.
2. "Como propios se reconocían las heredades, dehesas, casas u otros bienes
de la ciudad, villa o pueblo; como arbitrios los derechos que en defecto de propios
imponía un pueblo, con la competente autorización, sobre ciertos géneros o ramos y cuyo
producto se destina a sufragar los gastos municipales [...] entre los principales
arbitrios estaba la renta de sisa (vino, aguardiente, vinagres, aceite, carne, frutas)
cuyos productos se destinaban al pago de mayordomo, así como a sufragar los gastos de
obras de propio, limpieza, reparaciones". Archivo General de la Nación, Guía
General, México, 1991. p. 146.
3. En Jalisco, el proceso que dio fin a las alcabalas fue lento. Siendo gobernador
Ramón Corona se decretó en ese sentido, pero poco después y con objeto de proteger a la
industria local, se gravó a los productos nacionales introducidos en el estado de Jalisco
con gravámenes que iban del 50 al 500%. El mercado regional hubo, pues, de adecuarse a
las nuevas condiciones y la libre circulación requirió previamente de la pacificación y
de esquemas de recaudación fiscal acordes con esta lógica. Ver: Aldana Rendón, Mario. Desarrollo
económico de Jalisco 1821-1940. Universidad de Guadalajara, Instituto de Estudios
Sociales (IES). Guadalajara, México, 1978. pp. 133-135.
4. En 1862 el municipio se disculpa con los preceptores por no poder pagar sus
sueldos, debido a "equivocadas interpretaciones de nuestras leyes
fundamentales"; se lamenta también de "no poder cumplir con la elevada misión
que ejerce por mandato del pueblo". En el documento se defiende enfáticamente la
responsabilidad municipal sobre todos los asuntos relativos a la instrucción primaria. Se
critica severamente a la Junta Directiva de Estudios pues, aunque legalmente constituida
según la Ley Reglamentaria de 1861, en ella se contradice la voluntad del pueblo, de
quien "los cuerpos municipales son los inmediatos representantes". Finalmente,
afirma que el problema suscitado "falsea la institución de los ayuntamientos,
introduce complicaciones en el ejercicio de sus atribuciones y ataca la dignidad del
hombre". A. M. G., 1863, paq. 121, leg. 32. Ante un problema similar, relativo
al manejo de fondos, la Comisión Permanente del Congreso del Estado, niega a la Junta
Directiva de Estudios autorización para recibir de la Tesorería del Estado el 10% de los
fondos de contribuciones directas en favor de la Instrucción Primaria. B. P. E. J.,
Dirección de Instrucción Pública, c. 25, exp. 40 y 44.
5. A. M. G., 1861, paq. 117, leg. 58.
6. Idem.
7. A. H. J., IP-1-862/GUA-163.
8. A. M. G., 1863, paq. 121, leg. 32.
9. Idem.
10. Para ese año existían 16 escuelas en la ciudad, ocho de niñas y ocho de
niños, además de 6 suburbanas de niños, localizadas en San Pedro, Toluquilla, Santa
María, San Sebastianito, Santa Ana Tepetitlán y Mezquitán. A. M. G.; 1864, paq.
124, leg. 27.
11. Ibid., 1864, paq. 125, leg. 3.
12. Ibid., 1866, paq. 128, leg. 2.
13. Idem.
14. A. H. J., Instrucción Pública, IP-870/GUA-141.
15. B. P. E. J., Dirección de Instrucción Pública, 1867, c. 18, exp. 1.
16. En 1864 había 8 escuelas de niños en la ciudad y 6 en los pueblos suburbanos;
de niñas se cuentan 9 y 2, de la suma total (25), 9 locales eran de particulares, 4
habían pertenecido a cofradías o parroquias, 2 habían sido casas compradas por el
ayuntamiento en 1859, en las escuelas suburbanas 6 de los edificios eran del
"común", el resto de los locales eran propiedad del ayuntamiento desde años
atrás. Esta situación se vio sensiblemente modificada después de 1867, al parecer las
casas pertenecientes al ayuntamiento y a los pueblos fueron puestas a la venta, por lo que
la mayoría de las escuelas hubieron de ubicarse en casas rentadas a particulares. A.
M. G., 123, leg. 19.
17. Ibid., 1864, paq. 123, leg. 19.
18. Ibid., 1875, paq. 140, leg. 166.
19. Ibid., 1875, paq. 138, leg. 168.
20. Camarena. Memoria que el ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Jalisco
presenta a la legislatura. Período marzo de 1875 a febrero de 1879; Tip. de S. Banda,
Guadalajara, 1879, anexo Nº 6, p. 31.