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Cítese este artículo como: Vallejo Martínez, Marco Iván. "Políticas de profesionalización de directivos escolares de educación básica en México. Algunas líneas de problematización", artículo publicado en: La Tarea, revista de educación y cultura de la Sección 47 del SNTE/Jalisco (núm. 19, diciembre de 2006).


Políticas de profesionalización de directivos escolares de educación básica en México

Algunas líneas de problematización

Marco Iván Vallejo Martínez*

* Asesor Técnico Pedagógico de la Dirección de Educación Secundaria Técnica en Jalisco y académico de la Universidad Pedagógica Nacional en la Unidad 141, Guadalajara. Correo-e del autor: marcoivan71@hotmail.com

En el discurso1 político educativo mexicano de los años noventa (discurso modernizador2), emergen los modelos de la nueva gestión escolar, en este marco se reconoce la importancia de los directivos y éstos pasan a un primer plano en las políticas3 del sector, en este sentido el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, afirma:

"La experiencia ha mostrado que supervisores y directores son agentes de cambio claves para la transformación escolar. Sus funciones imprimen dinamismo y aportan nuevas ideas en la escuela; pueden ayudar significativamente a corregir los factores que limitan el desarrollo escolar y reforzar los que lo alientan." (PEF, Poder Ejecutivo Federal, 2000: 44).

     Esta relevancia de los directivos escolares y sus funciones se articula con un cuestionamiento al escalafón vigente y la formación docente que privilegia, sugiriendo que son agentes que se incorporaron a funciones para las cuales no estaban preparados y justificando la necesidad de su atención en el plano de la profesionalización:

"Por la importancia de las funciones directivas y de supervisión, la formación de personal de este tipo se promoverá de manera decidida. En virtud de que su desempeño implica destrezas y habilidades especiales, además de los requisitos propios del escalafón, deberán perfeccionarse los mecanismos de selección e impartirse capacitación para que supervisores y directores respondan mejor a la alta responsabilidad que su trabajo exige." (Ídem).

     De esta supuesta necesidad de profesionalización, inaugurada en el plano político, surge un discurso innovador, plasmando en programas gubernamentales, con un lenguaje que trata de interpelar al directivo escolar o bien como líder, o como actor fundamental de los cambios educativos en los centros escolares, o como management o gerente de una empresa social. Todo lo anterior desde un discurso politizado, viabilizado mediante varios programas gubernamentales y currículos de instituciones públicas e incluso privadas, que hasta ahora se han aceptado sin más, un discurso que no se ha interrogado en cuanto a su origen, su contenido, sus finalidades, sus técnicas, su mecánica y consecuencias.

     A partir del planteamiento anterior, en el presente trabajo se trazan algunas líneas de análisis y problematización en torno a la profesionalización de directivos escolares de educación básica en México: 1). Algunas huellas de la emergencia del discurso; 2). Desarrollo histórico de la figura directiva y su formación; 3). Articulaciones entre políticas, financiamiento, investigación, currículos y evaluación; 4). Dimensiones de producción del discurso; 5). Dos enfoques coexistiendo: gestión gerencial y gestión institucional participativa; 6). El SNTE y las políticas para la profesionalización de directivos; 7). Articulaciones entre escalafón y credencialización; 8). Una nueva política para la promoción a directivo escolar.4

     Estas líneas de problematización no se tratan exhaustivamente, el presente es un ejercicio inicial, algunos referentes, reflexiones y varias preguntas, diversas posibilidades, el principio de una discusión y búsqueda.

 

1. Algunas huellas de la emergencia del discurso

A partir del Programa para la Modernización Educativa iniciado en 1989 y la incorporación de teorías de gestión escolar al discurso de la educación básica en México,5 ha retomado mayor fuerza la idea de sensibilizar, formar y actualizar a las personas que desempeñan funciones directivas en los centros escolares; en respuesta a esto, la Secretaría de Educación Pública (SEP) y las secretarías de educación en los estados han implementado diferentes estrategias: cursos nacionales y estatales a través del Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio (ProNAP); programas de posgrado; diplomados y cursos de actualización diseñados por las direcciones de los distintos niveles educativos y otras instancias de formación y actualización de la SEP y las secretarías de educación en los estados, así como algunas universidades privadas.6

     En el discurso educativo en general y en el campo de la gestión educativa en lo particular, se reconoce la importancia del papel que juegan los directivos escolares para el logro de los propósitos de las instituciones educativas que están a su cargo, de la misma manera que se resalta la importancia de que posean una sólida formación y vivan constantes procesos de actualización, relevancia que se expresa tangiblemente en programas profesionalizantes a nivel internacional y nacional (Braslavsky y Acosta, 2001), a este respecto en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 (PNE 01-06) se menciona que:

"La necesidad de formar a los directivos escolares en las tareas sustantivas de la escuela y de crear condiciones para que en su actividad favorezca los asuntos académicos sigue siendo urgente e impostergable, pues del ejercicio de esta función depende en gran parte el funcionamiento eficaz de la escuela. Estas figuras concentran su actividad en atender las múltiples tareas administrativas de las dependencias superiores, muchas veces desconocen las estrategias de trabajo y las prioridades establecidas en las normas, así como los materiales educativos, en la mayor parte de los casos, carecen de la formación necesaria para evaluar y dar seguimiento al trabajo docente y al funcionamiento de la escuela en su conjunto." (SEP, 2001: 116).

     De manera que en el PNE 01-06 se plantea no sólo la necesidad de formar a los directivos escolares, también se presenta una sucinta percepción de los principales problemas que aquejan a estos actores en su práctica cotidiana, problemática que en buena medida es originada en los procesos de promoción al cargo (vías de acceso); conforme este nuevo discurso del Estado mexicano, los directivos de educación básica llegan a ocupar el puesto sin una preparación formal específica (lo que justifica el surgimiento de "necesidades" de formación profesional), sino a través de un escalafón que privilegia la antigüedad en el servicio y la formación docente; esto en el mejor de los casos, dado que en muchas ocasiones, se llega a ocupar el cargo de directivo sin mediar ningún concurso escalafonario o criterio formal alguno, situación que es reconocida en estudios estatales y nacionales:

"Es pertinente señalar que la presunta falta de voluntad institucional para someter a concurso escalafonario las plazas vacantes ha dejado un amplio margen para la designación discrecional de personal directivo por la vía sindical o administrativa, circunstancia que sin ser necesariamente dolosa, mengua significativamente el estricto apego a los mecanismos estatutarios de promoción escalafonaria y lesiona la transparencia y la confiabilidad que deben prevalecer en el ámbito laboral de toda institución pública." (Ledezma, et. al., 2003).

     Esta "designación discrecional" del personal directivo en la práctica, aparentemente no favorece la motivación personal hacia la preparación académica formal, a este respecto Aguilar y Schmelkes (2001: 269), comentan:

"(…) todavía el acceso a cargos directivos de diversa jerarquía tanto en el sistema de educación básica, como en el de educación media superior y superior se da fundamentalmente mediante una carrera al interior de cada estructura, fincada de modo parcial o total en relaciones políticas o político-académicas. Es decir, en el acceso a los cargos directivos, los estudios y las certificaciones académicas no son un criterio definitorio."

     La falta de motivación académica se podría explicar bajo la lógica de que si no fueron medios académicos los empleados para acceder al puesto directivo, sino relaciones políticas, son éstas y las prácticas culturales implícitas, las que se siguen privilegiando en el ejercicio de la función.

     A pesar de lo anterior, las diferentes instancias de la SEP, tanto en el plano nacional como en los estados, involucradas en actividades de formación y actualización de directivos escolares, insisten en la pertinencia de estos procesos; aun más, afirman que a través de éstos se contribuye a mejorar la práctica educativa individual e institucional, cuestión que no se ha indagado formalmente.

 

2. Desarrollo histórico de la figura directiva y su formación

Obviamente el inicio de la SEP en 1921, constituye una coyuntura histórica fundamental, la cual, de manera provisional, se establece como punto de partida para esta línea de problematización; llama la atención que al final del periodo de José Vasconcelos, cómo primer titular de la SEP (1921-1924), había "62 maestros misioneros que itineraban por el país alfabetizando y aconsejando a los maestros rurales cómo establecer programas de enseñanza prácticos y que proporcionaban placer intelectual a la gente" (Ornelas, 1995: 103), estos "maestros misioneros" podrían ser un antecedente de la "figura directiva" como hoy la conocemos,7 maestros con mayor formación, experiencia y autoridad que la mayoría y con funciones distintivas, aunque fundamentalmente pedagógicas, en este sentido Alma Vite (2004) afirma que en las primeras décadas de la SEP, hubo un empalme histórico entre las funciones docente, directiva y supervisora; y no es claro el momento en que estas funciones se separaron.

     De manera que algunas cuestiones referenciales a resolver son: ¿cómo se constituyen las primeras claves presupuéstales para directores y supervisores escolares?, ¿quiénes las ocuparon?, ¿cuáles fueron sus vías de acceso al puesto?, ¿cuáles eran sus funciones conforme los lineamientos oficiales y cuáles en la práctica cotidiana?, ¿cómo se les formó para la nueva función?

     Un supuesto inicial es que la posible transición de una función directiva centralmente pedagógica a una de control administrativo y político, está vinculada al origen del SNTE en 1943 y su posterior desarrollo corporativista, así como al crecimiento burocrático de la SEP (Calvo, 1999), ambas instancias han empleado y emplean a supervisores y directores como agentes de control, con cierta tendencia hacia sus intereses particulares, el SNTE hacia el control político-ideológico y la SEP hacia el control administrativo y pedagógico, sin dejar fuera lo político.

     El por qué la SEP y más tarde el SNTE, emplean a los supervisores y directores como agentes de control, parece demasiado obvio para constituir una línea de investigación, sin embargo habría que reconstruir este proceso, cuestionar cómo se articularon los intereses de estas dos instancias en la práctica cotidiana de los directivos, al prácticamente "borrarse las fronteras" entre ambas; actualmente es observable que muchos directivos intervienen o deciden quiénes son los representantes sindicales, o lo son ellos mismos, ¿qué implicaciones ha tenido esta fusión de intereses?, ¿cuáles predominan?

     Otro supuesto o hipótesis dentro de la dimensión histórico-social es que el surgimiento del discurso emergente del "gobierno o gestión participativa" a nivel mundial, coincide con el agotamiento de los Estados totalitarios y como respuesta a la "crisis de la democracia" después de la desaparición del socialismo real con la desintegración de la Unión Soviética y la caída del Muro de Berlín. En México, la noción de "gestión escolar", bajo un enfoque participativo surge y se desarrolla junto con la propuesta de "proyecto escolar" a lo largo de los años 90.

     En esta línea o dimensión histórica destacan dos categorías de análisis: las "funciones directivas", en los ámbitos: pedagógico, administrativo y político; y la "formación directiva", en esos mismos ámbitos o subcategorías de análisis; en este proceso histórico se ubican dos planos: lo normativo o del "deber ser" y la práctica cotidiana.

     Para el estudio de la categoría central: "formación directiva", sería pertinente recuperar referentes de la teoría curricular en México y cómo ésta influyó e influye en las políticas y currículos de formación de docentes en lo general y de directivos en lo particular.

En síntesis la pregunta guía en esta línea de análisis podría ser: ¿cuáles eran las funciones (pedagógicas, administrativas y políticas) y políticas para la formación de supervisores y directores escolares a lo largo de la historia moderna de la educación pública en México?

 

3. Articulaciones entre políticas, financiamiento, investigación, currículos y evaluación

En los últimos años se reconoce la importancia de algunos organismos internacionales como "macroactores", en la definición de políticas públicas, entre ellas las educativas, al interior de los Estados-Nación, en especial de los países llamados en "vías de desarrollo". (Maldonado, 2003).

     Mientras las organizaciones de vocación político-académica (UNESCO, IIPE, OREALC, FLACSO, PREAL, etc.) influyen en las políticas educativas de los Estados-Nación preferentemente a través de investigaciones, documentos, eventos académicos y ofertas educativas, las organizaciones de orientación político-económica (OMC, BM, BID, OCDE, CEPAL, etc.) además de las estrategias anteriores, financian proyectos regionales, nacionales y locales, los cuales están teniendo un impacto mucho mayor que las primeras en la implementación de políticas concretas. (Miñana, 2002: 3-9).

     En esta línea de problematización se parte de la tesis de que tanto a nivel internacional como nacional, existe una íntima relación entre políticas, financiamiento, investigación, currículos y evaluación como elementos o estrategias de un gran dispositivo de poder de conducción,8 su estudio permitiría develar las articulaciones entre los principales mecanismos empleados por los organismos internacionales y los Estados-Nación para la hegemonización de sus políticas y prioridades.

     A partir del estado del arte encontramos que las investigaciones en torno a las políticas y contenidos para la formación de administradores de la educación y directivos escolares se realizan, principalmente, desde instancias internacionales, planteándose a este nivel un perfil, saberes y competencias deseables en los sujetos (modelo de identificación9), así como las estrategias para su formación, se "recomienda" a las naciones de la región basar sus políticas, programas y currículos en estos lineamientos, cerrando un complejo dispositivo de discurso-poder-saber-subjetivación, mediante procesos de evaluación, generando así la consolidación de un discurso dominante, sin embargo subsisten debates y tensiones, en el campo de la profesionalización de directivos escolares, un ejemplo claro de ello es la disyuntiva entre un director-gerente administrador o un director-pedagogo con liderazgo académico.

 

4. Dimensiones de producción del discurso, un esquema tentativo

El actual discurso de la gestión educativa en México se estructura en diferentes planos políticos y curriculares, con elementos comunes y distintos para cada entidad federativa, nivel educativo y modalidad, así se pueden delimitar: "Dimensiones de producción del discurso de la gestión escolar y la profesionalización de directivos", para cuestiones de estudio estas dimensiones se pueden abordar en una lógica de lo general a lo específico: orientaciones internacionales, política educativa nacional, currículos formales, currículos vividos, resignificación subjetiva y práctica cotidiana.

     Así, en un primer estrato se ubican las "orientaciones internacionales" de instancias como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), etc.; además, conforme se visualizó a través de una primera investigación documental de acercamiento al discurso sobre la profesionalización de directivos escolares, el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) respaldado por la UNESCO, tiene una fuerte influencia en el campo temático que nos ocupa, mediante la producción intelectual de autores como Juan Tedesco, Pilar Pozner, Margarita Poggi y Graciela Friggeiro, entre otros; influencia que es fácilmente observable en las referencias bibliográficas de programas y materiales de difusión nacional para la profesionalización de directivos, como lo son el "Diplomado en Gestión Educativa para Directiv@s de Educación Básica" de la UPN (2003); la metodología para la elaboración del "Plan Estratégico de Transformación Escolar" en el marco del Programa Escuelas de Calidad, PEC (SEP, 2004a); y la "Antología de gestión escolar" para el examen del factor preparación profesional en el programa de Carrera Magisterial (SEP, 2003a).

     En una segunda dimensión de producción del discurso, se encuentran los planteamientos políticos y de planeación plasmados en los programas de educación del gobierno federal y en sus programas estratégicos que de alguna manera recuperan el discurso del nuevo modelo de gestión educativa y la profesionalización de directivos: Carrera Magisterial, ProNAP, PEC y Programa para la Transformación de la Gestión Escolar en la Educación Básica; en esta dimensión se tiene que considerar el papel fundamental del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) como macroactor fundamental en la definición, desarrollo y/o obstaculización de las políticas para la educación básica en México.10

     En la tercera dimensión, de naturaleza curricular-formal, los programas anteriores han estructurado distintas ofertas y materiales educativos dirigidos especialmente a la profesionalización de directivos, así el ProNAP ofrece el "1er. Curso Nacional para Directivos de Educación Primaria" (SEP, 2000a), un símil para educación Secundaria (SEP, 2000b), múltiples cursos estatales de actualización diseñados especialmente para la 2ª vertiente (personal directivo y de supervisión).

     Por su parte el programa de Carrera Magisterial, estrechamente ligado al ProNAP,11 evalúa anualmente a los directivos que participan en el programa en un factor denominado "Preparación Profesional", éste se valora mediante un examen de opción múltiple y se pretende que "los reactivos que integran los instrumentos de evaluación (examen) estarán relacionados con los conocimientos y habilidades requeridos para que el docente lleve a cabo su labor profesional" (SEP-SNTE, 1998); como una guía para los participantes, se proporciona un temario y en etapas recientes del Programa se entregó a los directivos una "Antología de Gestión Escolar" (SEP, 2003a) incluida en el temario, cuyos contenidos han sido cuestionados en el examen; dado lo anterior, estos elementos se pueden considerar parte del discurso-currículo oficial para la profesionalización de directivos escolares, contenidos impuestos mediante mecanismos de poder productivo y persuasivo (dispositivo de vigilancia y control). (Foucault, 1975).

     El PEC, en su operación, de manera diferenciada en cada estado, ofrece sesiones de capacitación y asesoría a los directivos y consejos técnicos escolares que participan en el programa, específicamente en torno a la elaboración del Proyecto Escolar y/o el Plan Estratégico de Transformación Escolar12 y el Plan Anual de Trabajo; además, parte del presupuesto financiero que el programa otorga a la escuela puede ser destinado a la actualización de docentes y directivos.13

     El Programa de Transformación de la Gestión Escolar en la Educación Básica, incluye entre sus estrategias, acciones de actualización encaminadas al personal directivo, técnico y docente, así como el financiamiento de proyectos de innovación.

     En este esquema inicial sobre la estructuración del discurso en torno a la gestión educativa y la formación de directivos, también se deben considerar los programas, proyectos, cursos, talleres y seminarios operados en las entidades federativas, como parte del nuevo escenario de la educación básica federalizada. Ha este respecto Braslavsky y Acosta (2001) señalan que como consecuencia de los procesos de descentralización de la educación, en varios países latinoamericanos, entre ellos México, se ha generado la coexistencia de tres o cuatro instancias de especificación de la gestión y la política educativa: Nación, estado o provincia, departamento y municipio o distrito; además de que estas instancias tienden a definirse cada vez menos como jerárquicas o con especializaciones funcionales rígidas y cada vez más como conjuntos de círculos concéntricos interconectados, que, o no son reconocidos como tales o no son sinérgicamente articulados.14

     En este complejo proceso de producción del discurso de la formación de directivos escolares, después del "currículum formal", con sus diversos elementos teóricos, se ubica el espacio del "currículum vivido" donde se encuentra el centro del fenómeno producción/recepción del discurso en la relación: política-currículum/resignificación subjetiva. De esta manera, aparecen los receptores, los sujetos-directivos, quienes al parecer, desde la lógica del Estado, efectivamente sólo son considerados receptores, pero no sujetos, sino objetos-recipientes, dado que al revisar el desarrollo de las políticas de formación de docentes y directivos, se observa que se ha dejado fuera la valoración de los propios maestros; las decisiones en la planeación de los programas se definen desde el Estado, de acuerdo con los intereses de la oferta.

     En general, dentro del ámbito normativo (programas de la SEP), la oferta educativa de actualización para los directivos de educación básica, responde a las políticas educativas oficiales, pero no se ha tomado en cuenta la subjetividad de los individuos que se constituyen en sujetos de la educación; a este respecto, Ofelia Cruz, a partir de un estudio sociohistórico del discurso sobre las políticas educativas de la formación docente en México, afirma que:

"Las necesidades de formación de los profesores de los niveles de preescolar, primaria y secundaria, y la idea que de ésta tienen, han sido más decisiones de políticas gubernamentales que académicas, es decir, que responden más a periodos de gobierno, por lo general, a la lógica sexenal que a evaluaciones curriculares". (Cruz, 2001: 4).

     En este sentido, se reconocen las posibilidades de los sujetos/directivos de cuestionar y/o resignificar el discurso oficial y otorgarle un sentido distinto en su propio discurso y en su práctica educativa cotidiana.

 

5. Dos enfoques coexistiendo: Gestión gerencial y Gestión institucional participativa

A la complejidad estructural de la producción del discurso para la profesionalización de los directivos escolares, habrá que agregar la consideración de las distintas corrientes o perspectivas teórico-conceptuales en torno a las nociones de gestión educativa, gestión escolar y gestión pedagógica, así como sus relaciones; un punto de partida es que, conforme a los estudios de Leonor Pastrana (1994: 2-8), se reconoce que en el discurso teórico en torno a la gestión escolar, conviven dos perspectivas teórico-prácticas relevantes para el pensamiento socioeducativo contemporáneo: gestión gerencial y gestión institucional participativa.15

     La gestión gerencial deriva de los modelos administrativos técnicos norteamericanos y la teoría gerencial (management), donde se concibe la gestión como "la acción principal de la administración, un eslabón intermedio entre la planificación y los objetivos concretos que se pretenden alcanzar" (James, 1998), acción que consiste en promover y activar la consecución de un mandato o encargo, un proceso diseñado o dirigido por agentes expertos exteriores o superiores para ser implantado en la estructura operativa, en una dinámica de planeación, dirección, control, ejecución y evaluación, entendiendo ésta última como medición de resultados; de esta manera desde esta perspectiva se "supone que el devenir escolar está prescrito por definición del director o conductor del plantel, quien a su vez trasmite y cuida del cumplimiento de órdenes que provienen de arriba" (Pastrana, 1994: 3).

     Por su parte, la gestión institucional participativa tiene parte de su sustento teórico en la pedagogía institucional francesa (C. Freinet, M. Lobrot, F. Oury, A. Vásquez, entre otros), en algunas aportaciones de las pedagogías del trabajo soviéticas (A. S. Makarenko, P. P. Blonskij, etc.) y el italiano A. Gramsci. "El movimiento socioanalítico de la pedagogía institucional francesa se postula por la autogestión o autogobierno de las instituciones (...) propone la participación activa y deliberada de los miembros para decidir el rumbo institucional". (Ídem).

     Estas corrientes teórico-conceptuales se deben tomar en cuenta en el análisis político del discurso de la gestión educativa y los currículos para la profesionalización de los directivos escolares, especialmente en cuanto a categorías como: relación directivos-comunidad escolar; participación; toma de decisiones; autonomía; resolución de conflictos y problemas cotidianos; etcétera; categorías todas, mediadas por relaciones de poder.16

 

6. El SNTE y las políticas de profesionalización de directivos

En México, es innegable la importancia del SNTE como macroactor decisivo en la implementación, modificación u obstaculización de las políticas educativas para la educación básica en lo general, importancia que en los últimos años ha generado diversos estudios sobre la relación SNTE-política educativa. (Loyo y Muñoz, 2003).

     En estos estudios se polariza la apreciación respecto del papel de la organización sindical entre una visión positiva y otra negativa, con respecto a la primera, la idea general consiste en que el sindicato, como representante del magisterio, constituye un actor fundamental con quien el gobierno precisa negociar y concertar las políticas educativas, lo cual se considera necesario e importante para el cambio educativo. (De Ibarrola, 1995; Peschard y Peralta, 1997).

     En la visión negativa, el SNTE se considera un actor perjudicial y/o ilegítimo en cuanto a su influencia y participación en la definición de políticas educativas, es visto como un obstáculo a la reforma educativa y como un impedimento sustancial para que los maestros accedan a niveles más altos de profesionalización y de autonomía; desde esta perspectiva, se considera al Sindicato como un grupo de presión que tiene como propósito primario conseguir que el funcionamiento y los recursos del sistema educativo favorezcan sus intereses, evitar el escrutinio en sus ámbitos de influencia y sus recursos, aumentar su fuerza en el sistema educativo a escala federal y en los estados, para esto, es prioritario conservar su unidad nacional y ser reconocido como el único y legítimo representante de los trabajadores de la educación e interlocutor del gobierno, condición que se ha visto amenazada ante los procesos de descentralización educativa, pero a los cuales el SNTE se ha logrado ajustar; sin embargo, se señala que bajo estas prioridades y acciones se han descuidado los aspectos propiamente gremiales, en perjuicio de sus afiliados. (Street, 1992; Ornelas, 1995 y Latapí, 2001).

     Al margen de la evaluación positiva o negativa del SNTE con respecto a su influencia en la política educativa mexicana, es contundente el reconocimiento de su importancia en la concreción de políticas educativas para la educación básica en México, por lo que, en relación con el objeto de estudio, su consideración como actor es fundamental; como se reconoce en varios estudios (Ledezma, et. al., 2003; Aguilar y Schmelkes, 2001; Arnaut, 1998; Sandoval, 1997). Históricamente el ingreso laboral al sistema educativo, la movilidad en su interior (cambios de adscripción) y el acceso a la función directiva, dependen en buena medida de las relaciones político-sindicales y/o el trabajo sindical, es frecuente que un docente en el transcurso de una comisión sindical se le asigne una clave directiva sin mediar criterio escalafonario alguno, constituyéndose, en la práctica, en un escalafón alterno, aún cuando los procesos escalafonarios se han intensificado en algunas entidades federativas.

 

7. Articulaciones entre escalafón y credencialización

A pesar de que han existido desde hace varias décadas, leyes y reglamentos de escalafón para el magisterio de educación básica,17 en años recientes, hasta mediados de los noventa, es cuando se comienza a regularizar la operación de concursos escalafonarios para ocupar plazas directivas, esto vinculado con las orientaciones de los organismos internacionales; las reformas derivadas de la "Modernización Educativa" de los años noventa, principalmente: los procesos de descentralización educativa y las nuevas políticas de profesionalización del magisterio y de gestión escolar; la alternancia de partidos políticos en el control de los gobiernos estatales en los últimos años y en el gobierno federal en el año 2000;18 y como una forma de aliviar la presión y descontento magisterial por la falta de movilidad profesional, entre otros factores posibles.

     Ante este nuevo escenario, como nueva estrategia sindical para facilitar el acceso a puestos directivos a ciertos actores, se ha optado por promover y organizar programas de actualización y de posgrado, por supuesto con el acuerdo de las instancias administrativas correspondientes, en este sentido Catalina Maya señala:

"… el SNTE impulsó fuertemente el crecimiento de los posgrados dirigidos a los profesores durante este sexenio (1995-2000), en donde encontró un reducto político para legitimar sus intereses y no disminuir su control sobre los maestros. La confrontación entre la SEBN (Subsecretaría de Educación Básica y Normal) y el SNTE en este terreno, se encontraba mediada y dirimida por la intervención de las autoridades estatales quienes hacían contrapeso para la negociación. Dicha triangulación representaba el reflejo de nuevos actores en la arena del conflicto. El SNTE durante este sexenio pretendió recuperar sus espacios disminuidos con la federalización educativa, encontrando en Carrera Magisterial y los posgrados una posibilidad para hacerlo". (Maya, 2005: 169).

     Los subsistemas de educación básica, son espacios organizacionales con un número muy limitado de plazas directivas y un número mucho más amplio de aspirantes a las mismas, al respecto la SEP afirma:

"El Escalafón Tradicional19 es un sistema de promoción con una estructura piramidal y con poca movilidad, en donde para ascender al nivel inmediato superior es necesario que se den retiros, renuncias, jubilaciones, defunciones o que sean creadas nuevas plazas. Regula las promociones dentro del sistema educativo mediante un concurso entre varios candidatos, este proceso se basa en una calificación de méritos y no en evaluaciones. La escasa movilidad se aprecia en los siguientes datos: el 90.75% son maestros frente a grupo; el 8.2% corresponde a subdirectores y directores; el 0.79% a inspectores y jefes de enseñanza y el 0.25% al nivel más alto del escalafón, inspectores generales y jefes de sector". (SEP , 2006).

     De lo anterior se deduce que históricamente se han generado competencias y/o disputas por ocupar las pocas plazas directivas disponibles; bajo estas condiciones "llegar a ser" directivo escolar no es un evento aleatorio, sino el logro de una estrategia preestablecida.20

     Como una consecuencia de las articulaciones entre los sistemas de escalafón y credencialización (obtención de certificados, grados, diplomas y constancias con valor escalafonario), la SEP, en diagnósticos recientes reconoce: "los criterios de promoción de los reglamentos de escalafón y de los Lineamientos Generales de Carrera Magisterial han desvirtuado su propósito inicial y han favorecido la mayor asistencia a los programas de formación continua principalmente como un medio para la acumulación de puntos". (SEP, 2004d: 11).

     Con base en lo expuesto, se puede plantear que, derivado de las políticas de profesionalización del magisterio y de las históricas luchas por obtener plazas directivas, se ha generado una economía de puntos escalafonarios, donde diversas instancias de formación y actualización, tanto públicas como privadas, han generado una amplia oferta, la cual consumen los docentes y directivos bajo la lógica de lograr el mayor número de puntos en el menor tiempo, costo y esfuerzo posible; esta economía o "mercado" se ha viabilizado ante el reciente incremento y cierta regularidad de concursos escalafonarios para ocupar plazas directivas.

 

8. Una nueva política para la promoción a directivo escolar

En enero de 2003 el gobierno federal, a través de la SEP, inició acciones para tratar de definir una nueva política nacional de formación y desarrollo profesional de los maestros de educación básica, que le diera sustento a un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional,21 después de un proceso que implicó diagnósticos estatales, estudios externos para la caracterización de la planta docente y su desempeño profesional, consultas y congresos estatales y nacionales,22 finalmente se emitió a inicios de 2004, un "documento rector" (SEP, 2004), en el que se incluye una iniciativa de política para la promoción a cargos directivos, la cual plantea la selección al cargo mediante un proceso de evaluación, integrado por componentes e instrumentos que toman en cuenta los elementos del escalafón vertical establecido e incorpora nuevos criterios a través de la aplicación de ejercicios a los aspirantes (ver Cuadro 1), entre estos un examen de oposición, a través de los cuales se tendría que demostrar la posesión de las habilidades, conocimientos, valores y actitudes necesarios para desempeñar la función directiva.

Factor

Subfactores

%

Perfil profesional

–Examen de conocimientos.

–Ejercicio práctico de gestión directiva.

40

20

Desempeño

profesional

–Aprovechamiento escolar.

–Actividades técnico-pedagógicas.

–Actividades de mejoramiento de la

  organización y funcionamiento de la

  escuela o zona.

6

6

6

Preparación y

mejoramiento

profesional y cultural

–Grados académicos y estudios

  realizados.

–Actividades de actualización,

  capacitación y superación profesional.

–Obras académicas publicadas.

3

 

5

 

2

Antigüedad

–Años de servicio.

5

Disciplina y

puntualidad

(Sin subfactores definidos)

2

Total

100

Fuente: SEP, 2004b.

     Este nuevo esquema implicaría cambios sustanciales, ya que de un "examen de conocimientos" y un "ejercicio práctico de gestión educativa" depende el 60% del resultado de la evaluación; mientras los "años de servicio" equivalen al 5%, los "grados académicos" al 3% y las "actividades de actualización, capacitación y superación profesional" al 5%; estos últimos, los criterios que mayor privilegia el escalafón actual y sobre los cuales se dinamiza la economía de puntos escalafonarios referida; obviamente este cambio de reglas beneficiaría a algunos y perjudicaría a otros; beneficiaría a maestros más jóvenes, con una preparación profesional enfocada al desarrollo de competencias, en tanto que perjudicaría a maestros con mayor antigüedad, que han pugnado por la credencialización. Para la viabilidad de estos cambios, se debe considerar que los posibles perjudicados, necesariamente ejercen mayor influencia política en el sistema educativo.

     Una cuestión que habría que discutir en el esquema escalafonario propuesto por la SEP es el mínimo valor que se otorga a la producción intelectual y/o académica (2%), una valoración aún más baja que el pobre porcentaje que se le otorga en el esquema vigente: 5%. (SEP -SNTE, 1973).

     En un documento presentado por la SEP (2004c: 53) ante la OCDE en mayo de 2004, en el marco del programa "Atraer, formar y retener profesorado de calidad",23 se afirma que esta iniciativa fue aprobada por autoridades educativas federales y estatales, sin embargo no se ha operado; aquí es necesario señalar la importancia de revisar y concretar estas reformas, ya que a partir de reconocer la relevancia de los directivos en el funcionamiento del sistema escolar, de la selección de éstos, depende la incorporación de elementos favorables para la innovación y la calidad educativa o por el contrario de resistencia: "En manos del director, de hecho, se encuentra el poder —o bien de obstaculizar— que se dé un proceso comprometido". (Schmelkes, 1998).

     En el marco del fenómeno abordado, el concepto de profesionalización es obviamente central; como se puede deducir a través de las líneas bosquejadas, implica mucho más que credenciales académicas y años de servicio, entre otros elementos posibles, habría que priorizar el uso y generación de conocimiento, pero sobre todo la valoración social de los directivos por parte de docentes, alumnos y padres de familia; este último es un factor que jamás ha sido considerado en los sistemas escalafonarios o de evaluación del desempeño profesional, aún cuando en los discursos correspondientes se les pretende constituir en líderes de sus comunidades escolares.

     A partir de las líneas de problematización delineadas, se reconoce que en la dinámica de las políticas de gestión educativa y profesionalización de directivos escolares en el marco del discurso modernizador, convergen diversos elementos, entre ellos: a). Varias dimensiones de producción (de las orientaciones internacionales a las prácticas cotidianas); b). Varios macro y microactores: organismos internacionales; gobiernos federal y estatales; SNTE (Comité Ejecutivo Nacional y secciones estatales); universidades e instituciones formadoras públicas y privadas; sujetos directivos y docentes; c). Por lo menos dos corrientes teórico conceptuales respecto de la gestión escolar (gestión gerencial y gestión participativa); d). Tensiones en las políticas, normas y prácticas de acceso al puesto directivo; y d). Tres períodos presidenciales (Salinas, Zedillo y Fox), con la alternancia de partido político que conllevó.

     Para finalizar, reitero que las anteriores son sólo algunas posibles líneas de trabajo en torno al complejo fenómeno de la profesionalización de directivos escolares, desarrollarlas a profundidad requiere de no poco tiempo y recursos, además de la concurrencia de esfuerzos personales y colectivos en el marco de proyectos institucionales e interinstitucionales formales, a este respecto el compromiso de los gobiernos federal y estatales debe trascender el plano de la retórica; estas acciones son indispensables sí se quiere explicar, comprender, proponer con fundamentos e ir más allá, de la ya desgastadas fórmulas de ofertar múltiples cursos, talleres, diplomados, conferencias, etc., (algunos improvisados y de dudosa calidad) que ofrecen "eficaces y eficientes" estrategias para la innovación de la gestión directiva, un espejismo que a la larga puede generar desencanto, apatía y cinismo.

 

Notas

1.    Asumo la noción de discurso como un entramado de significaciones que se caracteriza por ser diferencial, relacional, inestable y abierto, constitutivo de lo social y de los sujetos (Laclau, 2004, Buenfil, 1993). Diferencial y relacional, en tanto que un discurso y sus elementos no tienen una significación intrínseca, no son positividades, sino adquieren sentido por el lugar que ocupan dentro de cadenas o sistemas discursivos más amplios debido a la relación que establece con otros discursos (Saussure, 1959), por lo que al desplazarse en el mismo sistema o cambiar de sistema, se modifica su significado (la noción de languages games en Wittgenstein, 1988), estableciéndose así su carácter inestable, el cual no es total, hay una estabilidad relativa que permite la regularidad y permanencia de los signos convencionalmente aceptados (condición de posibilidad de la lengua); sin embargo esta estabilidad es precaria debido a la naturaleza abierta e incompleta del discurso, siempre susceptible de ser ligado a un nuevo significado. Constitutivo de lo social en el sentido de que "las prácticas discursivas son constitutivas y constituyentes al mismo tiempo, en relación con todas las otras prácticas socioculturales" (Haidar: 1998: 117). Constitutivo de los sujetos, estableciéndose como el espacio desde el cual se proponen modelos de identificación a través de procesos de interpelación: prácticas ideológicas que desde diversas agencias sociales constituyen a los individuos en sujetos sociales (Althusser, 2002: 102-151), su efectividad depende de que los agentes interpelados acepten la invitación; es decir incorporen en su identidad el modelo de identificación que se les propone y actúen consecuentemente.

2.    Significante empleado por Ofelia Cruz (2000) para referirse al discurso político educativo del Estado Mexicano entre 1988 y 1994, pero que considero tentativamente válido para el caso de los periodos gubernamentales posteriores, correspondientes a los presidentes Ernesto Zedillo (1995-2000) y Vicente Fox (2000-2006).

3.   Entiendo por "políticas", policy, lo que en la producción intelectual de Michel Foucault correspondería a la regulación, dispositivos y estrategias relativas a tópicos particulares, en este caso respecto de la profesionalización.

4.   De entre estas líneas habría que distinguir "condiciones de producción del discurso" y "discursos" en sí, en esta segunda categoría se ubican los apartados: 5). y 8).

5.   Esta noción fue propuesta inicialmente por el Consejo Nacional Técnico de la Educación (CONALTE, 1991), en un texto titulado: "Hacía un nuevo modelo educativo", en el marco del programa de "Modernización Educativa 1989-1994", mediante una mención muy breve; llama la atención que, a partir de esto, se halla conformado en poco más de 15 años, todo un campo de estudio y conocimiento que merece un espacio específico en los congresos de investigación educativa más importantes del país.

6.   Concurren en este proceso de políticas para la modernización de la gestión escolar y la profesionalización de los directivos escolares, otros programas estratégicos de la SEP: Carrera Magisterial, Programa para la Transformación de la Gestión Escolar en la Educación Básica y Programa Escuelas de Calidad.

7.   Esto en el marco del periodo histórico establecido, pues, antecedentes de la figura directiva escolar se pueden rastrear desde el siglo XVIII.

8.   Dispositivo bajo la connotación de Foucault, máquina para hacer hablar y ver, constituido por tres dimensiones: saber, poder y subjetivación, su articulación genera una visión del mundo (Deleuze, 1999).

9.   Ver Nota 2.

10. Papel del SNTE que es tratado en este trabajo posteriormente.

11. Relación establecida operativamente, debido a que los resultados del examen (escrito y de opción múltiple) mediante el cual se pretende evaluar el desempeño de los docentes y directivos en los cursos nacionales del ProNAP tienen un valor para la evaluación individual en Carrera Magisterial de hasta 12%, esto a partir de la 8ª etapa del programa (1998-1999).

12. En la cuarta fase del programa (2004-2005) se abandona la metodología de Proyecto Escolar y se implementa la de Plan Estratégico de Transformación Escolar, con la reorientación metodológica que esto implica.

13. En este nuevo "mercado", en el caso de Jalisco actualmente participan la UPN con el "Diplomado en Gestión Educativa para directiv@s de Educación Básica" y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente (ITESO) con la "Maestría en Gestión Directiva de Instituciones Educativas" y el diplomado: "El director, la innovación y la calidad en la escuela", y ya anteriormente la Universidad Anáhuac impartió un diplomado para directivos participantes en el programa, con lo que se arriba a la participación de universidades privadas en la profesionalización de directivos de educación básica.

14. A manera de ejemplo, en el caso de la Educación Secundaria Técnica en Jalisco; uno de los ámbitos laborales del autor por más de 17 años; encontramos que actualmente existen múltiples instancias dentro de la SEP y la Secretaría de Educación Jalisco que operan procesos de actualización para los directivos escolares, en el nivel de zona escolar: supervisores y asesores técnicos; en el nivel estatal y dentro de la DEST: jefes de enseñanza coordinados por la subdirección técnica y el Cuerpo Asesor Técnico Estatal (CATE) coordinado por la subdirección de planeación; en el nivel estatal, pero fuera de la DEST: diversas instancias como el ProNAP mediante los cursos estatales y talleres generales de actualización, la Dirección Estatal del PEC, la Coordinación de Educación Básica, la desaparecida Dirección General de Educación Secundaria, la Coordinación de Evaluación Educativa, etc.; en el nivel nacional con vinculación académica directa a la DEST: la Subdirección de Superación y Actualización de Personal de la Dirección General de Educación Secundaria Técnica (DGEST); y en el nivel nacional, pero fuera de la DEST: el ProNAP a través de cursos nacionales de actualización, si bien el trabajo de estas diversas instancias constituye una fortaleza, el hecho es que actúan de manera desarticulada y se han generado confusiones entre los directivos al abordar distintas instancias un mismo tema (El proyecto escolar, por ejemplo), desde distintos enfoques teórico metodológicos (funcionalistas, participativos, emancipatorios) sin explicitarlo claramente, generando la impresión de que cada instancia tiene su versión y modelo, y se tienen que elaborar distintos planteamientos para cada una.

15. Conceptos que propongo a partir de la diferenciación establecida por Pastrana (1994).

16. Siguiendo a Foucault (1975), el poder no como un ejercicio en negativo (prohibición, negación), no como un atributo o una posesión, sino como un enfrentamiento dinámico de fuerzas sociales, relaciones que siempre son productivas, una estrategia vencedora.

17. El reglamento de escalafón de los trabajadores de la SEP, más reciente, data de 1973, siendo Presidente Constitucional Luis Echeverría Álvarez y Secretario de Educación, Víctor Bravo Ahuja. Es mediante este reglamento que se pretende regular cambios de adscripción y ascensos de los trabajadores de base de una categoría inferior a una categoría superior (de docente a director escolar, por ejemplo). La SEP, a través de su Dirección General de Normatividad, denomina a este sistema de promoción como "Escalafón Vertical" o "Escalafón Tradicional" (SEP, 2003c) y reconoce como antecedentes del mismo los siguientes: a). La Ley de Escalafón del Magisterio de las Escuelas Primarias y de los Jardines de Niños dependientes de la SEP (SEP, 1930a) y la Ley de Inamovilidad del Profesorado dependiente de la SEP (SEP, 1930b), ambas promulgadas en 1930 por Emilio Portes Gil; b). La Ley de Escalafón reformada en 1933 por Narciso Bassols (Poder Ejecutivo Federal (PEF), 1933); y c). El Reglamento de Escalafón, expedido en 1947 por Miguel Alemán (PEF, 1948).

18. Lo cual ha modificado las formas de relación de las secciones sindicales locales y del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, de tradicional filiación al Partido Revolucionario Institucional (PRI), con los gobiernos de los estados y el gobierno federal.

19. Obsérvese como estratégicamente, la SEP emplea el adjetivo "tradicional", el cual no se usa en ningún documento normativo del sistema escalafonario y suele hacerse equivalente a "anacrónico" o "viejo", con implicaciones negativas.

20. El estudio de estas competencias, disputas y estrategias para lograr ser directivo escolar (vías de acceso al puesto) podrían develar las lógicas no escritas de la "carrera" al interior del magisterio mexicano.

21. La conformación de un sistema de este tipo es un anhelo en la política educativa mexicana, por lo menos desde la firma del ANMEB en 1992 (Arnaut, 1998: 289-292) y se estableció en el PNE 2001-2006 (SEP, 2001: 149-153).

22. Un informe al respecto se puede consultar en: www.formaciondocente.sep.gob.mx

23. URL: http:www.oecd.org/edu/teacherpolicy

 

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