Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

No. 1

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... nosotros los profes

Guadalajara, México - Diciembre de 1992

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Algunas notas en torno al nuevo federalismo educativo

María Luisa Chavoya Peña*

* Profesora-investigadora del Centro de Investigación Educativa de la Universidad de Guadalajara (UDG).

Quisiera presentar algunas reflexiones en torno al nuevo federalismo educativo que a partir del mes de mayo de 1992 se hace realidad con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. Quizás en este momento, esta medida de política educativa cobre menos relevancia que otras que tienen que ver con los contenidos educativos y la edición de nuevos libros de textos gratuitos, sobremanera el de historia.

Con la transferencia de los recursos humanos y materiales a cada una de las entidades federativas culmina un proceso iniciado hace más de diez años. Fue en el período presidencial de José López Portillo cuando se instrumentaron algunas medidas desconcentradoras, formándose en 1978 las Delegaciones de Servicios Educativos en cada estado que tuvieron a su cargo la administración educativa de los niveles preescolar, primaria, secundaria, normal y educación especial. Estas delegaciones representaron un avance para los maestros federales en el país. Algunos trámites se desconcentraron, las nóminas se empezaron a hacer localmente y ya no se tenía que acudir a la capital del país para realizar cualquier trámite o aclaración.

Desde otra perspectiva, la formación de Delegaciones modificó las relaciones de poder al interior de la SEP.(1)

El otro impulso fuerte en pro de la descentralización se realizó durante la gestión presidencial de Miguel de la Madrid Hurtado. La preocupación por la región y lo regional cobró inusitada fuerza, impulsándose diferentes acciones de política pública diseñadas ex profeso y conforme a diferentes problemas regionales que se detectaban. El país dejó de ser visto como un todo homogéneo y se reconoció su carácter multifacético. Dentro de esta visión, se anuncian la descentralización de la educación en el Programa de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1984/1988. Empero, la descentralización no se efectuó por varios motivos. El SNTE se opuso en un primer momento alegando que esta medida pretendía la pulverización de esta fuerte, grande estructura sindical. El titular de la SEP, Jesús Reyes Heróles, hizo declaraciones indicando que se reconocerían los derechos de los trabajadores de la educación. Una vez salvado este primer escollo, la descentralización se vio detenida por la crisis económica que vivió el país durante los años ochentas.

Año

% Deuda externa

% Educación Pública

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

40.00

42.40

39.60

40.60

53.40

56.00

54.50

59.30

8.62

6.71

7.18

7.51

6.39

5.96

6.47

7.50

Fuente: Fernando Árias (et al.), "Análisis del presupuesto de egresos de la federación 1991 en torno al sector educativo" (documento interno). Universidad de Guadalajara, Guadalajara, abril de 1991.

El gobierno delamadridista enfrentó muy serias dificultades para seguir pagando la deuda externa luego de la crisis de los precios petroleros y la interrupción de los créditos internacionales en el período 1981-1982, en medio de una inflación sin precedentes. A raíz de esta crisis, a partir de 1983 se inició la contracción del gasto y de la inversión pública, se incrementó la captación fiscal y se desincorporó a un importante conjunto de empresas públicas. La creciente urgencia de pagar el servicio de la deuda externa, hizo que la inversión pública destinada al sector educativo se redujera al canalizarse los recursos públicos de manera creciente al servicio de la deuda.

Algunos estudios de la época ya indicaban que la descentralización educativa no era posible sin una inyección considerable de recursos, debido a las grandes diferencias en los tipos de nombramientos, salarios, prestaciones etc.., existentes en cada una de las entidades federativas.(2) Por ello, la descentralización se frenó. No obstante, se firmaron convenios para la descentralización dentro del marco de la firma del Convenio Único para Desarrollo.

En 1992 la descentralización ha sido posible por varios motivos. Con Carlos Salinas de Gortari comenzaron a generarse grandes mudanzas en el sector público, existiendo desde entonces una tendencia a adelgazar la burocracia estatal por diversos mecanismos entre los que sobresalen la venta de empresas paraestatales y la reducción del aparato administrativo. Desde una perspectiva política, las formas corporativas en las que se asentaba el poder estatal empiezan a ser desmanteladas: el PRI se reforma, muchos sindicatos grandes sufren constantes ataques y son reestructurados internamente. El SNTE es uno de estos.

A partir de las renuncias de Carlos Jonguitud Barrios como Presidente Vitalicio de Vanguardia Revolucionaria y de Refugio Araujo del Ángel como Secretario Ejecutivo del SNTE y de su sustitución por la profesora Elba Esther Gordillo, se asiste a una nueva etapa en la vida sindical magisterial. Estos cambios de dirigencia, y, sobre todo de estilos sindicales, hicieron posible la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica lográndose el respeto a los derechos laborales de los trabajadores de la educación y de la estructura sindical.

Por su parte el Estado ha estado dispuesto invertir los recursos necesario para mejorar la educación en el país, con énfasis en la educación básica. Durante estos últimos años se ha experimentado un incremento en el gasto educativo que según declaraciones del actual titular, Ernesto Zedillo Ponce de León, se irá acrecentando.

El nuevo federalismo educativo supone un cambio en la configuración espacial de la educación del país. La persistencia de estructuras educativas duales, generadas por la capacidad de algunas entidades federativas para sostener escuelas anteriores al embate federalizador, iniciado con el surgimiento de la SEP en los años veintes, tiende a desaparecer. Estados como Nuevo León, Jalisco, Baja California Norte, Sinaloa y Coahuila entre otros, que habían logrado tener un sistema estatal casi tan grande como el federal, inician complicados procesos de acoplamiento. Las diferencias son múltiples y van desde aspectos tan generales como las percepciones, tradiciones administrativas y culturas académicas, como por cuestiones particulares que tienen que ver con los cambios de adscripción, asignación de plazas, homologación de salarios, prestaciones sociales (servicios médicos, jubilaciones, pensiones, tiendas, farmacias, etc.) entre otros. Por ello, y en reconocimiento a estas múltiples dificultades se habla hoy de proceso y de diferentes momentos. La equidad se vuelve el punto neurálgico de la descentralización, el cómo lograr una justa redistribución de los recursos y la manera de contener las desigualdades que a largo plazo se puedan presentar constituyen unos de los grandes retos.

Hasta hoy se han dado pasos para resolver los problemas técnicos. La integración cultural es de un plazo más largo. En Jalisco se constituyó un Organismo para la integración administrativa y operativa de los servicios de educación básica y normal del estado de Jalisco. Este organismo fue el encargado de recibir, administrar y dirigir los anteriores sistemas de educación estatal y federal. Actualmente ya no existen nominalmente maestros federales y estatales, todos son maestros de Jalisco.

Sin embargo, las distintas tradiciones, estilos e historias hacen que las diferencias persistan a corto plazo. Estas diferencias pueden manifestarse como nudos de conflicto en algunos momentos; por ejemplo, en la determinación de cuál inspector (ex-federal o ex-estatal) se ocupará de qué zona escolar, etc., ya que no será posible sostener la misma estructura espacial.

La descentralización se ha planteado como un proceso estatal, quedando ausente en este momento el municipio. El discurso político oficial ha puesto énfasis en que con esta medida se pretende regresar al esquema existente en la Constitución de 1917, aunque en otras condiciones políticas, económicas y sociales.

El municipio, junto con otras personalidades locales, jugó en otro tiempo un papel activo y fue el promotor de la instrucción pública, pero el Estado Nacional lo marginó al centralizar y monopolizar la educación. En el siglo pasado, en algunas localidades, los grupos locales más representativos tuvieron una participación muy activa en los procesos internos en donde se veían implicados. La educación pública, no obstante de que había un departamento y un plan de estudios estatales, se encontraba promovida y financiada localmente. Al construirse el poder central, la tarea educativa fue asumida como propia tarea por el nuevo Estado-Nación. Se centralizó la educación con la finalidad de modernizar al país. En la época actual, cuando se busca revertir esos procesos, se habla de que para modernizar a la nación es necesario la federalización.

La ausencia del municipio en esta nueva federalización no es circunstancial. Basten algunos datos. En el país existen más de 2mil 390 municipios. Estos municipios son sumamente heterogéneos. Por ejemplo, en Oaxaca existen aproximadamente 570 municipios en una extensión de 95,364 Km2, mientras que Sonora tiene tan solo 69 municipios en una extensión territorial de 184,934 Km2.(3) La riqueza es también desigual. Por ejemplo, la Zona Metropolitana de la Ciudad de México representa en extensión el 1% del territorio nacional, alojando el 24% de la población total, y el 11.4% de la población económica activa del país. Esta zona concentra el 35% del PIB de la industria manufacturera y el 33% del PIB nacional.(4)

Si a nivel de las entidades federativas se vuelve difícil pensar que, una vez pasado el primer arranque de federalización y la inversión pública disminuya, se eviten tanto las diferencias de índole económica como las de otro tipo, a nivel municipal el riesgo de la desigualdad educativa se acrecenta. Hasta hoy, no se avizora alguna posibilidad de municipalizar a la educación. Pero si esto ocurriera pensemos en las dificultades que traería consigo. Hay municipios cuyos erarios serían menores a los recursos educativos que se les encomendaran.

Los municipios tendrían que administrar las escuelas, pagar a los maestros, otorgarles sus prestaciones sociales, contratar nuevos docentes, construir nuevas escuelas. Existen municipios que podrían sostener su educación, pero otros no tienen ni la capacidad económica ni técnica para ello.

Para concluir con estas notas quiero resaltar el hecho de que esta nueva federación sui generis no plantea la desaparición del centralismo. En el mencionado Acuerdo, las autoridades centrales figuran como los "vigilantes" del Artículo 3ero. Constitucional a través de la capacidad para hacer normas y vigilar su cumplimiento, formular planes y programas, autorizar el uso de materiales educativos y elaborar los libros de texto gratuito entre otros. No existen cambios sustanciales en el esquema de educación, simplemente reacomodos para eficientar más el servicio educativo.

 

Notas:

1. Susan Street comenta que las autoridades tradicionales más importantes en las entidades eran los directores generales de cada nivel educativo y que al constituirse la Delegaciones, estos directores se vieron supeditados al Delegado. En: Susan Street, "La lucha por transformar el aparato burocrático de la SEP", Revista Mexicana de Sociología, año XLVII, no. 4, México. UNAM, octubre-diciembre de 1985.

2. El trabajo realizado por Yolanda de los Reyes, "Descentralización de la educación". En: Blanca Torres (comp.), Descentralización y democracia en México, México, El Colegio de México, 1986.

3. Jorge L. Tamayo. Geografía moderna de México. Ed. Trillas. México, 1984.

4. Felipe Tena Ramírez, "La reforma constitucional de 1983 al artículo 115 de la constitución, considerada desde el punto de vista de la autonomía del municipio libre", en: Brigitte Boehm de Laimeiras (Coord.), El municipio en México, El Colegio de Michoacán. Zamora, 1987. pp. 376.

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